养老床位的困局和解决方法的反思

戴诗

养老床位的困局和解决方法的反思

      今年3月民政部副部长窦玉沛就“保障基本民生、发展社会服务”的相关问题回答记者提问时，强调，我国老龄化程度越来越高，发展社会养老服务刻不容缓。他说，民政部把社会养老服务体系建设作为“十二五”工作的重中之重。其中重点提出：“到2015年，养老床位要达到每千名老人30张，城市社区为老服务覆盖率要达到100%，农村达到50%。”

　　三年实现每千名老人30张床位目标有点难
　　据国家统计局2月22日在发布的 《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》，2012年末全国共有养老服务机构4.2万个，床位381万张，收养各类人员262万人。据此推算的话，截止2012年年底每千名老人是20张左右。
　　如果单从数字上来看，由每千名老人20张左右的床位增加到每千名30张似乎不多，但是其绝对数量是相当庞大的，也就是意味着从2013年到2015年这三年时间，不考虑新增老人人群的基础上，全国要新增床位至少127万张(平均每年42.3万张)才可以达到养老床位每千名老人30张的目标。
　　如果把这127万张床位当做纯住宅的中小套型项目的开发，其实，倒不是什么难题，但是，如果作为养老服务机构的床位来讲就大不一样了。全国三年内要新增床位至少127万张养老床位，达到每千名老人30张的目标就显得困难重重。
　　同策咨询研究中心总监张宏伟认为，首先，和建保障房、商品住宅不一样，养老地产不可能兴建大规模的项目充量。按照2012年末全国共有养老服务机构4.2万个，床位381万张的数字计算，每个机构平均也就只有90.7张床位。一般来讲，养老地产适合小规模开展，这样，便于养老机构运营服务及预防各类突发问题发生。
　　其次，养老地产项目开发配套很关键，仅有床位没有配套解决不了养老的问题。在进行任何一个养老地产项目开发时，如果没有配套的支持，尤其是医院等这些医疗设施配套、相关从业人员的跟进，规模庞大的养老机构必然会出现管理、事故等方面问题，这个项目本身也必然是失败的。
　　因此，三年内要新增床位至少127万张养老床位，达到每千名老人30张的目标不是一件简单的事情。
　　在这样的市场形势下，要实现每千名老人30张床位，国家应该怎么做?地方政府如何行动?市场面对这个市场怎样迅速做出反应?
　　我们先看一下目前国内做的比较好的几个城市在养老床位方面有哪些代表性措施，这些措施是如何发挥作用的?得与失有哪些?以方便供其他城市借鉴，以解决“每千名老人30张的目标”过程中的重重困难和问题。
　　上海：建立“9073”的养老模式，首次将养老床位任务指标列入政府绩效考核
　　上海十一五期间就开始建立“9073”的养老模式(即90%的老人依靠居家养老、7%的老人依靠社区养老、3%的老人依靠机构养老)。到目前为止，上海市基本建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、可持续发展的社会养老服务体系。
　　到2012年年底，上海养老床位总数达到10.5万张左右，全市建立233个社区助老服务社，为27万名老年人提供了社区居家养老服务;设立社区老年人助餐服务点490个，为5万多名老人提供助餐服务，社区老年人日间服务中心350家。
　　近期上海市民政局表示，上海市即将出台《上海市人民政府关于推进本市“十二五”期间养老机构建设的若干意见》，首次提出养老基本公共服务概念，首次将养老床位任务指标列入政府绩效考核，首次提出建立养老机构统筹建设资金机制。
　　北京等地：养老地产用地“破冰”的消息不断
　　养老地产用地即将破冰的消息不断。4月初，北京市国土局公布了2013年度国有建设用地供应计划。在5650公顷的总量中，住宅用地共1650公顷，包括保障性安居工程800公顷，商品住宅850公顷。计划还首次单列养老设施用地计划指标，今年的养老设施用地为100公顷。
　　除北京市制定的首份养老综合用地的供应计划外，其他城市如上海、深圳、广州、成都等地也提出预留养老用地的相关计划。如根据成都市相关规划，到2020年，成都将规划建设395个养老设施项目，总占地11709亩。
　　今年“两会”，对于我国土地资源的紧张，小区养老服务能力薄弱的现象，一些代表也提出要完善社区建设规划，将养老服务设施建设纳入城市建设和土地利用规划，并将“养老用地”作为单独的类别，在土地价格、税费等方面给予优惠。
　　当前，除北京外，深圳、成都等地大多数还是停留在政策制定阶段，起码年内土地供应计划中尚无养老用地计划的安排。
　　深圳：通过配建、改建增加养老社区
　　在土地供应计划中尚无养老用地计划与安排，或即使有也非常有限的市场背景下，养老床位的增加如何推进?其实，一些在养老地产领域跃跃欲试的企业或地方政府也想出了配建、改建等办法暂时规避尚无养老用地的窘境。
　　如深圳养老用地将通过按土地划拨目录依法划拨，由旧厂房、住宅或其他类型物业转作使用等来解决;在新建、改扩建保障性和政策性住房中，需安排一定比例房源提供给重点优抚老人、低收入高龄老人;在新建小区或旧城改造时，开发商必须安排一定建筑面积用于社区养老服务等。
　　广州：床位入住将实行轮候评估制
　　日前，广州市政府常务会议通过了《着力解决养老机构建设管理问题加快广州市养老机构发展的实施方案》。该方案规划，今年起，广州全市将新增养老机构床位2.2万张，2015年达到5.6万张;“动工建设1万张养老床位”被列入今年广州市政府民生实事项目，要实现每千名老人拥有床位数40张，争取在2014年投入使用。
　　今年1月22日，广州市政府召开新闻发布会通报，将着力加强养老机构建设，提出在2015年建成5.6万个床位，床位入住将实行轮候评估制。“无劳动能力、无法定赡养人、无生活来源”这三类本属于政府供养的老人采取优先政策，可优先考虑，免费接收。空余出来的床位，进行轮候评估，身体状态为第一考评条件。
　　北京：民办养老院运营补贴也将提高，鼓励民间资本进入养老行业
　　根据规划，“十二五”期间北京市每年要新增1万张养老床位，到“十二五”末北京市养老床位要达到12万张。而目前北京市养老床位总量是8.9万张，与12万张的需求还有3.1万张的差距。
　　为了尽可能解决养老床位紧缺的问题，政府在民办养老院运营补贴也将提高，也将鼓励民间资本进入养老行业。
　　北京市民政局局长李万钧表示，今年北京市将提高社会办非营利性养老机构一次性建设阶段支持标准，由原来每张床位8000元至16000元的市级支持标准提高到2万元至2.5万元，“并且区级资金还要按照1比1的比例配套支持，这就意味着社会力量建设一张养老床位将会获得4万元至5万元补贴”。同时，此类养老机构运营阶段的补贴标准也将由原来的收住一位老人每月200元至300元标准提高到300元至500元。
　　此外，今年起，社会力量办非营利性养老机构的供暖费将与居民供暖同价，这也是继去年北京市对社会力量兴办的非营利性养老机构实行用水、用电、用气执行居民用价后的进一步扩项增面，而且非营利性养老机构运营期间还将享受营业税、印花税、房产税、城镇土地使用税、部分企业所得税等减免政策。
　　养老床位建设过程中的反思
　　从目前来看，尽管全国三年内要新增床位至少127万张养老床位，达到每千名老人30张的目标就显得困难重重，但是，无论是单列养老地产用地、配建改建养老社区，还是鼓励民间资本参与、强化政府建设床位的工作目标责任制，一些经济发展好的城市已经再尝试推进床位目标的实现。这是值得我们肯定的。
　　但是，由于短期内各地新增床位目标量大，当中涉及的不单单是房地产项目开发、改建等问题，还与政府政策、开发商运营服务经验、周边配套、养老服务相关产业等有众多关系，同时，各个地方政府的财力也不一样，因此，未来养老床位建设过程中势必会出现各种各样的问题，这些问题也值得我们去反思。
　　第一，养老床位短期内赶鸭子上架凑数与市场需求不匹配。
　　同策咨询研究中心总监张宏伟认为，养老地产市场最需要的是医疗配套型的养老地产项目，而并不是随便在一个地段、随便一个项目就拉郎配，新建、配建或改建养老地产项目，快速增加养老床位仅仅供老人居住。
　　略微有些养老地产常识的人都清楚，如果养老地产的建设环境与配套条件和保障房、新建小区相同，这样最直接的结果是，地产有了床位有了，而老人最需要的医疗、健康或养生服务没有办法获得解决。拿保障房、新建小区来讲，其多为地段略微偏远的地方，短期内配套不全、交通不方面是事实，这样的项目对于可自理的养老群体短期内或许可以克服，但是，这就不符合养老地产开发的初衷，对于不能自理的养老群体来讲，这将是一个大麻烦。
　　第二、在由旧厂房、住宅或其他类型物业改建转作养老地产，新增床位使用时，应切实考虑养老地产周边配套、老年群体无障碍设施等相关问题，避免配套服务与养老项目脱节的现象，避免因公众认可度不足，设计、配套和服务等难以满足老年人的需求，地段过于偏远等因素，使现有改造完成的机构养老项目床位陷入“空置”的窘境。
　　第三、缺乏统一的、公开的标准化的政策支持也一定程度上会阻碍改建养老地产项目的推进。对于养老产业的支持政策，目前仍然仅仅停留在研究阶段。这对于急速增长的床位需求及养老产业发展来说，政策支持的还是缺乏的，从拿地、建设与经营阶段，起码想进入这个领域的开发建设企业或运营企业都是一头雾水。即使有一些补贴政策，也是针对个别企业量身定做而来，并没有统一的、公开的标准化的政策支持这些养老地产项目的推进，这对于养老床位的新增以及增加以后运营服务都增加了变数。
　　第四，和所有商业地产项目一样，改建的养老地产项目最艰难的还是在经营阶段，如何保证床位有效使用，保证床位建成以后的运营收益成为大家普遍关心的问题。
　　同策咨询研究中心总监张宏伟认为，对于开发企业来说，无论是直接开发或配建改建，养老地产项目散售模式是很难持续的。散售的结果必然是另一种房地产开发项目，项目也就有挂羊头卖狗肉之嫌。因此，养老地产必须寻求一个适合自己的运营模式，如采取出租、卖产权、直接买断等方式进行。而更具体的问题，则是医疗机构是否能够满足社区老人护理需要。而这，或许也是未来是否能够持续生存的关键所在，也是每一个养老机构在经营阶段必须解决的问题。
　　第五、政府推出养老用地为将来增加床位，仍然要坚持防范以养老之名只开发地产，防止开发商把养老地产作为“拿地模式”，而不去做运营
　　尽管北京透露出来的养老用地优惠政策将降低土地保证金(竞买底价的5%)，以吸引社会资本参与养老综合用地竞拍。同时，也将设立严格的审查制度，重点审查投标企业的性质，重点防范企业借“养老”之名行“地产”之实，但是，仍然不可避免开发商把养老地产作为“拿地模式”，而不去做运营。
　　回顾这两年的养老地产热，从操作层面来讲，其实真正做养老地产项目的房企少之又少，并且能够做的盈利的也不为多，从这个角度而言，尽管表面上养老地产市场的蛋糕十分得大，并且也诱人，但是，现阶段能够带来效益的并不可取。虽然北京将设立严格的审查制度，重点审查投标企业的性质，重点防范企业借“养老”之名行“地产”之实，但从其推地规模来看，2013年北京市国土局将会陆续推出约7块养老综合用地，仅仅约7块养老综合用地，从政府角度来看，和开发商的心态也如出一撤，至今仍在“试水”和探索比较合适养老地产的操作方式。
　　在“试水”和探索的过程中，政策的操作往往不会是标准化或公开化、市场化的操作方式，这样，势必会出现言行不一，最终将养老地产用地政策变为开发商圈地的工具。
　　同策咨询研究中心总监张宏伟认为，对于政府来讲，北京试水推出养老用地，其他城市或效仿，养老用地或逐步在全国范围内推出，在这个阶段，地方政府也有可能通过养老地产之名，利用养老产业相关政策，向上级政府申请、圈占更多的土地资源，对于北京来讲，或许因为监管严格可以防微杜渐，防止开发商圈地行为，但是，对于其他地方政府来讲，就难言会步调一致，有可能因此会促使开发企业再次以养老地产用地政策为名，大规模进行圈地，上演养老地产用地圈地潮，最终养老地产用地政策沦为开发商拿地、圈地的工具。