我国行政区划发生重大变化，可能逆转中国县城的未来？

惜晖

我国行政区划发生重大变化，可能逆转中国县城的未来？

文化纵横
2023年02月08日 10:14:07 来自北京
伍嘉冀
东华大学人文学院
【导读】作为中国行政区划的基本单元，县域覆盖了中国绝大部分人口，县域现代化对推动中国式现代化具有关键作用。如何真正释放中国县城活力、突破制约县域城镇化发展的瓶颈，是近年来备受关注的热点问题。
本文从中国行政区划的视角出发，讨论了“省直管县”改革对县域城镇化与国家治理的真实效果。“省直管县”将“省-市-县”模式改为“省-县”管理模式，是通过行政层级扁平化来推进城镇化的重要制度设计。早在1982年，该制度的相关试点改革就已开始，但有分析认为，开展数年来，各省试点的效果与后续走向仍有较大差异。
文章指出，“省直管县”改革的目的是将省级权力下沉至县一级，这项源于多重历史与现实条件的制度设计有三种实践形式：行政省直管县、财政省直管县和全面省直管县。
作者认为，在三种改革类型中，行政省直管县完全实现了省县对接，最符合“省直管县”的理论设计。尽管这项制度设计在一定程度上能激发县域活力，但在实践过程中仍面临诸多限制，导致实际效果参差不齐，包括省的管理幅度问题、地级市存废问题、人事关系未能厘清、未能有效下放权限，等等。因此在制度落实过程中，需要考虑不同县域间的分化程度，依据地方现实对不同行政区划模式进行取舍，有针对性地分类改革。
本文原载《文化纵横》2022年第6期，原题为《“省直管县”，何去何从》，仅代表作者观点，供读者参考。

中共二十大报告提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。基于大流动、工业化、市场化的内生视角，往往是考察城镇化的主流范式。但与此同时，“行政区划本身是一种重要资源”，空间视角日益受到重视。行政区划改革作为一种外生性变量，由政府命令和法律引入自上而下的制度变迁，也是探析县域城镇化发展的关键议题。
基于行政区划的外生视角，我国县域城镇化主要有两种推进路径。一种是以城市为着力点，基于区界重组的地理政治学。在科层化的空间结构中，重新界定城市的功能实体，从而将县城直接扩充为城市边界，优化为城市功能，比如“撤县设区”“撤县设市”和“区县合并”等。另一种推进方式是以县域为基点，基于权力下放的地缘政治。通过组织再造与资源下沉，增强县域实体的事权与财权，比较典型的是“省直管县”“强县扩权”等。
习近平总书记高度重视县城建设工作，多次做出重要指示。党的十九届五中全会《建议》提出推进以县城为重要载体的城镇化建设。国家“十四五”规划《纲要》提出县城建设的任务举措。中共二十大再次强调推进县城建设对促进新型城镇化建设的重要意义。因此，基于“权力下放”的地缘政治，在制度设计上，通过省直管县改革，直接将省级权力下沉至县一级，将基层治理单位下沉到农业农村的主要承载空间——县域，在改革思路上符合县域的最新战略定位。
然而，从实践看，已开展数年的各省直管县试点间效果差异较大，改革走向并不明朗。为什么有的地方改革很有成效，有的地方难以为继？这些技术细节已被舆地学或政治地理学者所注意，但囿于学科的限制，很难展开对于社会过程的分析，需要更多有关实证性研究补充。基于在改革试点地的调研，本文试图提炼省直管县改革的实践经验。
省直管县的改革缘起
省直管县将“省-市-县”模式改为“省-县”管理模式，是政区层级变化的改革。在中国历史上，行政区划沿革的核心即为政区层级的变化，其实质是集权与分权之间的演变。20世纪70年代，为了推动经济社会发展，中央开始向地方经济分权。1982年，地方政府在中央的号召下撤地设市、地市合并、县（市）升格，实行市管县体制，权力尺度由中央转移到地方。如果说市管县体制是由上而下分权到市，那么省直管县体制则是把分权进一步延伸到县。市管县实行后，党和国家重要文件和领导人讲话中多次提到省直管县的相关内容。2005年6月，时任国务院总理温家宝明确提出，“在具备条件的地方课题推进‘省直管县’和‘乡财乡用县管’”。2009年中央“一号文件”提出，“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制”。2010年“中央一号”文件提出，“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。2017年3月，国务院《关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》再次提到，“简化财政管理层级，扩大省直管县财政管理体制改革覆盖面”。
为什么要分权到县，是理解改革缘起的关键。首先，在农业社会向工业社会的转型中，城市型政区应运而生，市县关系发生巨大变化。中国自古以来都有城市，但城市并未独立地以政区的面目出现，而是从属于上一级区划的地域型政区。清末时，许多城镇的经济远远超过其上属的县治或府治，但在行政管理方面仍隶属于该县。新中国成立以后，市县区划经历了前所未有的尺度重组与地域重构。城市从原有的县境中划出，或与省相当为直辖市，或为地级市，县域成为从属于城市的政区。这种行政区划的被动降级，挤压了县域发展空间。在线性等级关系中，一些地级市会利用其上位的权力优势“卡县”“吃县”。尤其在分税制改革之后，基层政府可自由支配的财政收入减少，但支出压力并未减轻，导致了县域治理的基础性资源缺失。排他的行政边界与模糊的经济边界形成张力，阻碍了县域的社会经济发展，在某种程度上也强化了城乡分治。
其次，在社会发展中，郡县传统的不适应性日渐显现。秦置郡县时，以步行为尺度、以方圆百里为原则，构建了户籍管理的地缘关系。后代无论是唐代的郡县治所、元代升县为州，抑或80年代初行政性分权和财政包干制的推行，都延续了这种静态的地理规划，即用面积划分实施全面、直接的分区治理。改革开放后，我国进入一个高频率、大规模、广空间的超动态社会，数以亿计的农民涌进城市，诸多事务早已突破传统的郡县范围。与此同时，我国乡镇人口基数仍非常庞大。20世纪90年代，经过“撤区并乡”“撤片并村”等乡镇建制，乡镇数量由多变少、规模由小变大，部分乡镇在人口数量和经济规模上超过所在的县级市甚至地级市。作为服务型政府，较历史任何时期，国家要直接面对基层的主观意愿十分强烈。作为一种空间生产策略，省直管县指向了行政下沉的制度实践。
再次，智慧政府的发展，为新的权责模式奠定了技术基础。早年，一些省份面积辽阔、交通不发达。为了方便政府间运作，是市管县产生的背景之一。然而，增加一级行政管理层级，意味着增设对口职能部门和行政编制，直接导致运行成本增加、行政效率降低。当前，依托大数据、云计算等现代技术手段，电子政务不断普及、高铁航空四通八达，各级职能部门之间的沟通日趋完备，上级政令能够便捷下达到基层政府，为扁平化的行政模式奠定了客观基础。
最后，加强省县沟通，有助于重塑地方政治制度空间。历史上，省一级规模比较大、具备造反的条件，所以省一级的总督、巡抚等互相分权制衡。而县一级的力量不至于能够造反，无须设置分权，采用“皇权不下县”的基层自治。因此，县官权力很大、不受约束，他并非代表一个个体，而是代表条块里的“块”，是行政层级中的人格化象征。当前，基于这种“政治地理边缘”传统，县级主要领导易成为腐败高危人群。省直管县改革通过下放权限，有助于加强基层把控，隐含着重塑地方政治叙事的政治目的。
省直管县的发生特征
我国的省直管县改革，是有序的、分阶段的渐进过程。改革肇始于1949年北京、上海、天津直辖市的设立。从1953年浙江省实行财政省直管体制，到1988年海南建省，到1992年浙江省强权扩县系列改革和1997年重庆直辖，再到2005年之后全国大面积的推行试点，我国一直在陆续摸索着省直接管理县的实践。截至2016年底，全国共有1793个县参与了省直管县改革。
在实践中，省直管县主要有以下三种形式：第一，行政省直管县，即在行政管理层级上省直接管理县，不经地级行政区管辖，县级行政区与地级行政区享有相同的政治、经济和社会管理权限。
第二，财政省直管县，即通过收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等, 省与县直接开展财政联系。
第三，全面省直管县，一般涉及三个方面：一是下放事权，扩大县级经济社会管理权限；二是省直接管理县级财政体制改革，保障县级有相应的财力；三是对县级主要领导采取适度上收的管理制度，弱化地级市对县级的政治控制权。
省直管县的后续走向与改革逻辑
（一）行政省直管县：政区分等的空间叙事
政区分等是国家对行政区划进行分类管理而做出的一项重要制度安排。省一级，基于社会经济发展形成潜在的隐形层级；市一级，副省级城市、计划单列市等行政级别要高于其他地市；县一级，分为市管县与行政省直管县。行政省直管县，是所在省级行政区直接领导和管理县域，地级市不进行中间干预，高配县级主要领导，包括省直辖县级市与省直辖县。当前，省直辖县级市有海南省的琼海市、儋州市等；新疆维吾尔自治区的石河子市、阿拉尔市等；湖北省的仙桃市、潜江市等；河南省的济源市。省直辖县只存在于海南省，具体包括安定县、临高县等。
通过政区分等，可以根据地方实际减少治理成本，是实现简约治理的手段之一。历史上政区分等的分类标准屡经变迁，主要包括“地区的冲要、户口的多寡、资地的美恶，政务的繁闲”。当前，不同地方的地理、经济基础，代表了一种特定尺度的权力关系结构，是交叠的政治经济过程的空间表达。海南省全面实行省直辖形成的“海南模式”，主要基于其地理空间。1988年海南建省时，陆地面积为三万四千多平方公里，人口800多万，辖19个县市。与其他省份相比，机构和人员最少，省县直接沟通的成本较低，因此在省、县之间未设置中间层级。新疆维吾尔自治区一些县级市推行行政省直管县，主要是历史原因。新疆在屯垦戍边的发展中，形成了“师市合一”的城镇管理体制。在此基础上建立的县级市，既保留兵团的功能，又有一级地方政府的治理功能，形成了新疆少数民族地区公共治理体制的特有形式。湖北省、河南省为了促进区域发展，选取了生产总值较好、基本发育为中等城市规模且有发展潜力的代表性县级市，采取经济计划单列、干部高配的省直辖模式。
（二）财政省直管县：县域发展的地方逻辑
财政省直管县早已有之。新中国成立之后，浙江省一直探索财政省直管县体制。1987年，山西省在雁北地区试点省直接对县财政包干。20世纪90年代，我国县乡基层政府财力匮乏、负债严重。2005年以来，为了缓解县级财政困难、解决政府预算级次过多等问题，全国范围内推行了以扩大县级财政管理权限为核心的财政省直管县改革。各省的改革路径不尽相同，有些地区在财政体制、转移支付、财政结算等各个方面全面实行省对县直接管理；有些地区主要在补助资金分配和资金调度等方面实行省县对接。各地改革都已有数年，但不同学者对各地财政省直管绩效判断各异，勾勒了改革的模糊面相。究其原因，是地方性知识与规范性政策之间存在差异，改革绩效与各地基础有很大关系。
1.县域经济基础
分税制改革后，全国县域发展分化严重。一些省域大力发展县域经济，成功实现了县域经济社会高速发展，涌现出诸多地方的实践探索经验。比如，浙江省的县域经济基础较好和城乡差异相对较小作为重要省情，是其改革相对彻底的一个关键背景因素。而在中西部一些县域，基于财政困境没有能力完全满足公共服务需求。2013年，安徽省县域财政收入1043.7亿元，仅相当于浙江省的43.4%和江苏省的44.6%（见表1）。对于财政省直管县，经济基础较好的地方，改革犹如锦上添花；而对于经济基础相对薄弱的县域而言，改革在一定程度上改善了基层财政困境，但高水平的县域治理仍较为困难。
2.县域人口基础
研究发现，对于一些人口大省，如河北省、山东省，县级政府仅有发展经济的动力，但缺乏提升公共服务水平的意愿。省直管县改革激发了县级政府经济发展的积极性，但与之相伴的却是，地方政府缺乏内在动力去提升服务性公共物品的供给水平，导致县域公共物品供给结构的失衡。这类情况在遭遇疫情防控等特殊情境时，会体现出较大的风险和挑战。

3.县域政治基础
地方行政管理的结构，构成了不同政治土壤。“早年，据说县领导写一张纸条、批一下编制，就算招聘成功。这种不规范操作，导致了人员远远超编。2004年，我省一个7万人口的小县，竟超编近8000人，造成了吃饭财政。”有调研指出，在2002年，湖北、河南、江西三省绝大部分的县、乡政府，都不能及时发放财政供养人员的工资，许多乡镇半年期间只能发放一个月的工资，甚至连“吃饭财政”都谈不上。地方行政臃肿、行政成本过高，影响着改革的有效运转。
4.市一级的辐射能力
在市一级辐射能力相对较弱的地区，往往继续推进财政省直管县。比如，河南省从2022年1月起，财政直管县范围扩大到102个县（市）。而在市一级辐射能力较强的地区，有的调整甚至取消了财政省直管。比如，2017年广西对经济辐射能力较强的南宁市、柳州市等，都不再实行省财政直管县，而改为全部实行市管县。
（三）全面省直管县：政策执行的府际博弈
党的十六大以来，中央高度重视统筹城乡发展，不断向县级政府下放经济社会管理权限。2010年，中央编办确定了安徽、河南、湖北等8个省区37个县（市），从财政改革扩大为涉及财权、人事权、事权的全面试点。对改革试点的选择较有代表性，如辖县大省、城镇化发达县、农业大县、民族地区贫困县等，计划三年左右完成试点。当前，全面改革的后续走向各异。一些试点重新划归市管县体制，如2015年河北省明确第二批试点的8个县（市）不再开展试点工作，重新划归所在设区市管理，试点实践仅半年。也有一些试点至今仍推行改革，比如江西省鄱阳县等，尽管已完成所规定的试点年限，但依然维持着全面省直管。此外，还有试点县进行了撤县设市。比如2019年安徽省撤销广德县、设立县级市。细化不同的地方执行，有助于探究为何改革走向不一。
1.人事关系的权力竞合
在全面改革中，各试点省区分别进行了人事制度调整。黑龙江省将试点原由省辖市管理的干部调整为省委直接管理。宁夏试点县党政主要领导干部由自治区党委管理，其他班子成员由自治区党委组织部管理。湖北省试点的党政正职由省委管理，四大班子成员和纪委书记、法院院长、检察院检察长由省委委托省委组织部管理；其他副县级干部，改为试点管理，报省委组织部备案。安徽省将县委书记和县长改由省委直接管理，其他副县级以上干部由省委委托省委组织部管理，其他干部由试点管理。河南省试点党委、政府主要领导，由省委管理，其他干部领导体制不变。
但在实践中，多数试点的人事关系并未得到真正厘清。这是因为省级对接的人事级别，至少要管副厅级以上，而县一级多为处级。基于这种级别差距，省委组织部一般将人事权重新让渡，委托地级市管理试点县的人事晋升。中国长期沿用的属地管理，强调的是“谁主管，谁负责”，即辖区内所发生的事情，都属于辖区行政首脑的责任。在这个意义上，市一级仍是辖区的责任人。人事关系作为一种显性因素，在官员调配中发挥关键作用。基于市管县的体制回放，改革对地方官员的激励十分有限。一方面，省级处室是厅级干部，县级干部不能直通到省里任职。另一方面，市级认为试点县已属于省管干部，不再隶属市一级的人事关系。“全面改革以后，市从两个县调动了两个乡镇书记到市直，提了一级，但都是非试点县的。而我们县的县长、书记、纪委书记、公检法，都由上面委派，与地方没有关系。那我们试点县的优秀人才怎么安排?干部没有积极性，什么都发展不了。”
2. 事权下沉的制度激励
在全面改革中，事权下沉是激励县域发展的重要举措。例如，浙江省在1992年、1997年、2002年不断出台扩大县级权限政策，将313项审批权下放给绍兴县等17个经济强县（市），涵盖国土资源、交通、建设等十二大类，几乎囊括了政府经济管理权限的所有方面。而一旦上级控权不放，改革效果就相对较差。如河南省长垣、兰考等9个县（市），均出现权力配置不公的问题。
上级未有效下放权限，有以下这些原因：一是，上级对改革权限“放虚不放实、明放暗不放”。例如，在一些中西部的试点中，存在将船舶类、水运类等权限下放至位于内陆的县域，但诸如招商项目审批、公安权限、民政权限等多项实权并不下放。有论者指出，“在全面改革中，市级可以说吃力不讨好。县觉得我们挡道，省又把一些优惠政策给到县。相对而言，地级市具有形成中等城市辐射区的条件，一个拥有50万到150万人口的城市，能产生一定的规模集聚效应，这是县一级所不具备的。那市一级要怎么定位自己？我们也需要发展。”二是，上级不敢下放某些权限。“全面试点之后，我们对试点县有一些鼓励性政策。但总的来说，涉及全省范围内县的整体发展，我们尽量一视同仁。现在采取的是均衡性转移支付，完全是按公示法，没有人为的调控因素。如果试点县希望单独给予政策优惠，是要慎重考虑的。”其中，最为典型的是在技术方面，尤其建设、质量检测等领域，基于县一级的人才配备、硬件设施等尚未达到应有水平，上级政府会有所保留。
省直管县的后续走向与改革逻辑
在三种改革类型中，行政省直管县完全实现了省县对接，最符合“省直管县”的理论设计。基于这种改革思路，曾有学者提出“分省、并县、撤市、乡镇自治”，把全国重新划分为五十个左右的省，每省平均管辖四五十个县，撤销市（地）和计划单列市，实现全面的“省-县”模式。然而，这一构想关涉我国国家治理的运作基础，值得商榷。首先，省的管理幅度将成问题。截至2020年，我国除港澳台外的31个省、市、自治区中，有2846个县级单位。也就说，如果完全改革，在现有省份数量不变的情况下，省对县的平均管理幅度为1∶91.8，管理调控与监管能力是很大问题。其次，这会从侧面触及地级市的存废问题。当前市一级的政府官员人数庞大，一旦改革，市级干部的出路将极为棘手。因此，超越省直管县的试点，需要依据地方现实对不同行政区划模式进行取舍，有针对性地进行分类改革。
总的来说，行政省直管县有独特的治理逻辑，不宜全面铺开；财政省直管县作为规范化的财政分权，其改革绩效与县域基础、市一级辐射能力有较大关系。对于经济发达的中心城市，更适宜通过撤县设区等方式，推行市领导周边县的模式；全面省直管县改革，应赋予城市和县域主体平等的法律地位，强化改革执行力，以实现改革预期。如何根据地方现实加以引导，以不同的行政区划改革有效推进县域城镇化，有待于进一步的细化研究。