中央党校：中国养老服务的十大结构性问题与对策

清风怡人

　　我国当前人口老龄化的严峻现实可以用三句话来概括：一是速度快。二是规模大。老年人口相当于日本的总人口数，达到1.3亿之众，是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家。三是未富先老。面对这种异常的人口老龄化，我国的老龄事业、老年产业、老年服务出现了极大的不适应性。解决人口老龄化带来的种种问题，是整个社会治理体系的一个重要组成部分，由此出发，从整体的结构视角审视，我国的养老服务体系存在十大结构性问题，需要引起特别重视。

　　第一是城乡之间不平衡，表现在两个方面，一是一般认为城市的老龄问题要比农村的老龄问题严重，实际上农村的老龄问题比城市的老龄问题要严重。二是城乡养老金相差24倍，悬殊很大。中国社科院近期发布的2014年《社会蓝皮书》中显示：2012年，城镇基本养老保险和新农保的参保率分别呈上升趋势，其中，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者养老金水平相差24倍之多。

　　第二是地区之间差距很大。根据设计，城乡居民养老保险待遇由两部分组成：第一部分是基础养老金，最低标准由中央统一规定，目前每人每月为55元。第二部分待遇是个人账户养老金，是个人在60岁以前缴纳的养老保险费，再加上政府的补贴和其他来源资金。就基础养老金来说，据某报报道，这一指标在地区之间差距正越拉越大，目前最高的是上海，为每月540元，北京、天津分别为430元和220元，吉林、河北、安徽等省只有55元，省际差距最高达10倍左右。

　　第三是城市内部养老服务水平很不平衡。机关事业单位的职工、企业职工和城市居民之间的养老保障水平很不平衡，呈现出由高到低的明显的梯状分布。

　　第四是养老产业结构的构成上很不平衡。我国现在更多的是劳动密集型的养老服务，技术型、资本型的养老服务极少。

　　第五是在服务项目上的结构性缺陷。主要表现为面向中高层收入群体的养老服务多，面向低收入群体的养老服务少；一般性的养老服务多，个性化的养老服务少。这实际上是一种精英养老和粗放式的养老。尤其是对高龄老人、空巢老人和失能老人的服务极少，2013年我国上述三类老人分别有2300万人、9700万人、3600万人。目前我国收养的失能老人只占需全部收养的17%。

　　第六是规划与执行之间的矛盾。《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》提出到2015年，我国每千名老年人拥有养老床位数达到30张，增加日间照料床位和机构养老床位340余万张，实现养老床位总数翻一番。实际上，仅就床位数而言，目前距离“十二五”规划的目标还差三分之一。

　　第七是养老模式上，传统养老与现代养老的正常关系，被大规模的快速的人口老龄化所扭曲。一个国家、一个地区的养老模式、养老体系应当根据各自的发展阶段来决定，但是快速的异常的老龄化把传统的关系、正常的秩序破坏了，这是一种结构性的破坏，需要重构重建，仅仅靠机制性调整解决不了。

　　第八是养老服务主体分工不清。养老服务难题的破解需要多方参与，共同发力。政府应该干什么，市场应该干什么，社会应该做什么，还没有一个清晰的分工。

　　第九是供求之间的矛盾。大规模的、快速度的人口老龄化，需要有巨大的投入，包括资金、配套设施、机构设置、专业服务人员、志愿者等，而我们对养老问题的紧迫性、重要性认识不到位，政府投入不足、民间投资规模有限，社区养老服务和养老机构床位严重不足等等的现状，与实现老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安、老有所为的矛盾非常突出。

　　第十是碎片化的政策、各地方各部门的各自探索与全国统筹规划之间的矛盾，养老服务体系建设缺乏整体性、协调性和连续性。

　　结构性失衡和结构性扭曲等一系列问题，要用结构性的思维和办法去解决。首先最重要的是转观念、调结构、顺关系，要找准视角，摸清底数，明了情况，不要把局部的问题当作全局的问题，把趋势性的问题误判为现实性的问题，把一时一地的做法变成永久不变的推广模式。二是要统筹兼顾，平衡各方。养老服务更多的是体现公平，要在一盘棋的思想指导下把城乡之间、区域之间、各阶层之间的养老服务平衡好、发展好。三是要体现特色，在服务内容和服务方式上要有很强的针对性。对于中高收入的老年人群、健康的老年人群和低收入老年人群、失能老人等要采取不同的方式。四是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。五是对居家养老、社区养老和机构养老的方法、政府和社会的介入方式等要有路线图。六是要特别重视养老产业的发展，把养老和老年保险业、教育、旅游、食品、心理咨询、理财、房地产业等密切结合起来，使养老产业化。七是要大力增加供给，包括机构设置、设施建设、专业队伍培训、财政补助等优惠政策的制定和落实。八是充分发挥社会力量的作用，鼓励政府购买社会服务。九是要继续调整人口政策，全面放开二胎，改善人口结构和家庭人口构成，通过未来更多的居家养老和社区养老，在发挥传统养老优势的基础上，从根本上缓解我国的养老压力。

　　作者：中共中央党校社会学教研室主任、教授谢志强

浪淘沙

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潇洒

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