中国第二部法典，为何是它

白乙

中国第二部法典，为何是它                     

2026-03-06 07:08                                        

发布于：北京市
   

        今年全国两会，我国的生态环境保护和法治建设迎来了又一个重要时刻——《中华人民共和国生态环境法典》（下称“生态环境法典”）草案提请审议。
生态环境法典，是继《中华人民共和国民法典》（下称“民法典”）后，中国第二部以“法典”命名的法律，草案分为总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编共5编。
从对化学物质、电磁辐射、光等新领域污染的防治到山水林田湖草沙的一体化保护和系统治理，再到在世界范围内具有前瞻性的绿色低碳发展，生态环境法典草案系统整合了现有30多部生态环境类法律，将党的十八大以来生态文明建设理论、制度、实践成果以体系化、法典化的方式予以呈现。
多位学者表示，制定生态环境法典，意义重大而深远：在法理上，其完成了从宪法精神到部门法秩序的体系性建构，是中国特色社会主义法律体系走向成熟的重要标志；在实践上，它为“美丽中国”建设和中华民族的永续发展提供了坚实的法治保障；在全球视野上，它为解决全球性环境问题贡献了“中国方案”，展现了用最严格制度、最严密法治保护生态环境的中国智慧与中国决心。

2025年11月14日，甘肃阿克塞县，大天鹅在小苏干湖湿地游弋觅食。本文图/新华

恰逢其时

自民法典颁布实施后，社会各界都在关注，我国的第二部法典会是什么。
2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。2021年4月，全国人大常委会公布立法计划，提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。
有学者回忆，随着民法典的通过，当时的中国在酝酿一场几乎涉及所有部门法的法典化工作。北京大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长汪劲对《中国新闻周刊》指出，刑法、教育法和行政法等领域均曾进入讨论范围。在此情况下，我国的第二部法典，为何是生态环境法典？
条件成熟是理解这部法典编纂启动的关键。全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅曾表示，在今天的中国，判断生态环境法典的编纂条件是否成熟，必须回答几个基本问题：一是执政者对待法典编纂的态度是否坚定；二是国家治理体系是否提出了需求；三是环境法实践的体系化动力是否真实存在；四是环境法学理论是否足以支撑法律知识体系化。这些都是环境法领域能否被认定为“条件成熟”，进而能否进入法典编纂程序的“门槛”。
我国生态环境类的法律有30多部，且理论研究丰富。汪劲记得，2017年，恰逢《中华人民共和国民法总则》出台，吕忠梅对他说：“我们从什么工作着手，能够推动一下中国环境领域的立法研究？”经过讨论，中国法学会环境资源法学研究会启动了中国环境法典编纂研究系列重点项目，超100名环境法学及相关学科的学者参与，并向全国人大常委会法工委提交了生态环境法典专家建议稿草案。在理论研究的基础上，各界对“适度法典化”路径及立法技术等基本问题有了共识。
除了条件成熟，多位研究者表示，更重要的是，法典的编纂与新时代国家治理需求和党中央的支持密不可分。从2014年《中华人民共和国环境保护法》（以下称“环保法”）的修订到2015年生态文明体制改革，再到2018年生态文明被写入宪法，深化国务院机构改革、组建生态环境部和自然资源部，都体现了党中央对生态环境保护的高度重视。
2023年，第十四届全国人大常委会立法规划提出，积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作。同年11月，生态环境法典编纂工作正式启动。
汪劲说，尽管同为法典，但生态环境法典与民法典有很大不同。“法律分为公法和私法，民法典是私法的集大成之作，保护私人利益。而污染防治、生态保护等生态环境领域问题，保护的是公共利益，涉及国家与公民间关系，以公法调整为主。因此生态环境法典的编纂，是我国法典化的又一次重要探索。”

2025年2月26日，游客在云南元阳县阿者科村观光游览。

覆盖面更广、协调性更强

事实上，从环境立法历史沿革和现实需求的角度出发，编纂生态环境法典也已是大势所趋。
我国的环境立法，经历了漫长的体系化过程。1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，出台了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，制定了中国历史上首部综合性环境保护法规，被视为我国环境立法的开端。
1979年，第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》（下称“试行法”）。武汉大学环境法研究所教授、中国法学会环境资源法学研究会常务理事刘长兴告诉《中国新闻周刊》，改革开放初，由于立法经验不足等因素，我国“边看边走”的立法思路明显，有个提法叫“成熟一部出台一部”。立法机关在1979年环境保护法后加上“试行”两字，本身具有实验、试探的意味。
十年后，环保法正式出台。环保法相较试行法，在体系和内容上更为科学，形成了以污染防治、自然资源和生态保护为两大主干的环境立法体系。生态环境保护的立法路径也已清晰，即以环保法为基本法，不断制定和修订防治大气、水等环境要素污染的单行法。
到目前为止，我国已经形成了涵盖30多部法律、100多件行政法规、1000多件地方性法规的环境法律体系。
不过，这一路径在后续的实践中出现了一些问题。“从理论上来讲，如果基本法和单行法之间协调得好，可以较好地回应环境保护的制度需求。但在实践中，由于缺乏统一的立法思路，我国生态环境保护立法虽然数量多，但未实现真正的体系化，表现为碎片化、重复多甚至互相矛盾，还存在一些制度疏漏和空白。”刘长兴表示。
以污染防治立法为例，吕忠梅指出，环保法与大气、水、固体废物、噪声等污染防治法的条文重复率高达30％以上。由于相关立法时间先后不一、提出法律草案的行政机关不一，有些法律经过多次修改，导致法律之间矛盾冲突多，本可统一的基本制度在不同的单行法中，出现了适用原则、适用程序、适用条件、处罚形式等不一致，造成了环境执法和司法中的困难。
刘长兴认为，这与环境领域问题的特殊性和立法思路有很大关系。“私法在不同社会、不同时期，都具有更高的共通性，因此制度相对稳定。但公法跟社会变动的关系更大，比如20世纪80年代水污染问题逐步出现，这个领域的立法迫切性就最先凸显。因此，环境保护的单行法往往是针对特定的重大环境问题制定的，相互之间的协调在一定程度上被忽视了。”
然而，环境领域问题的最大特点就是各生态要素间的密切关联性。北京大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副秘书长巩固告诉《中国新闻周刊》：“比如水和大气之间是紧密联系的，如果为了减少水污染，不向水里排放污染物，以焚烧的方式处理垃圾，不仅会导致大气污染，最终还是会变成酸雨，影响水和土壤。这导致以往针对单独要素的立法，不能很好地解决环境问题。”
再如，2014年修订的环保法规定，排污行为依照侵权责任法的规定承担民事责任。2015年修订大气污染防治法时照搬了环保法，而2016年修改水污染防治法时，却没有规定依照侵权责任法处理。这导致法院在审理水污染案件和大气污染案件时，会适用不同的法律规则，并产生不同的裁判结果。
因此，编纂环境法典是世界环境立法的整体趋势。“各国因工业化进程不同，大致在20世纪六七十年代陆续有了环境立法。到了20世纪90年代，多数国家都面临着众多法律间缺乏协调的情况，因此掀起环境法典化热潮。”巩固说。
“法典是法律体系化的最高表现形式。编纂法典的目的在于，将共通的制度统一起来，消除单行法之间的不一致、重复，并解决制度空白问题，形成覆盖面更广、协调性更强的体系。”刘长兴说。
吕忠梅也认为，如果延续此前的基本法路径，必须先对环保法进行修订，再对相关的30多部法律以及几千件法规、规章进行修订，其工作量和难度并不亚于编纂法典。
到2000年前后，我国环境立法的大框架基本确定，环境立法体系化问题受到更多关注，法典化逐渐被提上议事日程。2003年，第九届全国人大环境与资源保护委员会首次就环境法法典化表达编纂意愿，提出应当在条件具备的情况下，探索编纂环境法典。
随着生态环境法典编纂工作的进行，全国人大常委会法工委主任沈春耀表示，现行的环保法、环境影响评价法、水污染防治法等10部法律经编订纂修，全部纳入生态环境法典。法典审议通过后，上述法律将不再保留。



左图：2025年12月25日，深圳中建五局管理人员在玉龙填埋场环境修复工程项目控制中心监测工程情况。位于深圳市罗湖区中心城区的深圳最大的垃圾填埋场——玉龙填埋场建于1983年，1997年停用，2005年底实施封场，2024年7月启动填埋场的“清仓”工程。
中图：2024年5月30日，治沙工人在宁夏中卫市境内的腾格里沙漠铺设刷状网绳式草方格沙障。
右图：2018年11月28日，浙江长兴县虹星桥镇港口村东港内，河长孙根法在打捞水面漂浮物。

如何回应新需求

“法典是为经济社会发展服务的，有什么样的时代，就需要什么样的法律体系。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文告诉《中国新闻周刊》。
武汉大学环境法研究所教授陈海嵩全程参与了相关工作，他告诉《中国新闻周刊》，法典草案的编纂既要系统解决环境立法的遗留问题，形成系统融贯、逻辑严密、内在统一的规范体系，又要提升立法质量，回应新的生态环境问题和社会关切。
以生态环境法典草案三审稿和水污染防治法对“十五小”生产项目的法律义务及其责任的规定为例，草案三审稿第299条规定：“国家禁止建设不符合国家产业政策的……火电以及其他严重污染水环境的生产项目。”
这一条来源于水污染防治法第47条，“国家禁止新建不符合国家产业政策的……火电以及其他严重污染水环境的生产项目”。与此相对应的法律责任，水污染防治法第87条规定，“违反本法规定，建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革……火电以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人民政府责令关闭”。
陈海嵩指出，“建设”包含了新建、改建、扩建等多种情形，水污染防治法前面对义务的规定是“禁止新建”，后面责任对应的却是“违反规定建设”，前后不一致，需要在法典编纂过程中加以统一。
所以，生态环境法典草案三审稿在相关条款将这些规定予以统一，将“新建”统一为“建设”。看似一字之差，其实背后是我国生态环境治理要求的变化。
随着绿色低碳发展和“双碳”目标的提出，我国出台了一系列对高耗能、高排放建设项目的约束政策，如《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》对“严把建设项目环境准入关”的规定就是，“新建、改建、扩建‘两高’项目须符合生态环境保护法律法规和相关法定规划”。
“所以生态环境法典草案对小型生产项目的规定更加严格，更符合现阶段的生态文明建设要求。”陈海嵩说。
更加严格的理念体现在生态环境法典草案的方方面面。陈海嵩表示，法律责任部分紧密聚焦与人民群众生产生活息息相关的生态环境问题，坚持问题导向，对保障公众健康与生态环境权益作出了一系列更加严格的规定。
例如，草案规定了生态环境相关诉讼中的禁止令保全措施，有效防范生态环境风险；对第三方服务机构的法律责任予以进一步强化，加大对生态环境服务过程中弄虚作假、出具虚假报告等行为的处罚力度。


上图：2022年11月9日，在四川省宜宾市叙州区，演练人员进行环境监测工作。当日，川滇渝首次举行长江流域突发生态环境事件应急综合演练。
下图：2024年5月28日，河南济源市的黄河三峡景色。

立足今天面向明天

汪劲表示，从全球环境科学的角度来说，环境问题主要包括两个方面，一是人为排放污染物造成的环境污染，二是开发利用自然资源造成的自然资源或者生态环境破坏。但在如今的中国，这两个领域不足以覆盖所有的环境问题。
“我们发现，有时污染被控制了，但环境问题还是解决不了。一方面有气候变化这样全球性的综合环境问题，另一方面则是科学技术发展与社会消费端的问题，比如塑料的使用。这些问题需要以风险预防为先，但目前法律对此的规制还处在较弱的位置。”汪劲说。常纪文也提到，中国已经进入绿色低碳转型发展的阶段，因此，法律体系和法律规范必须适应绿色、低碳、循环的发展理念。
在巩固看来，污染防治、生态保护、绿色低碳发展，从横向的现实角度看是当前我国环保的三大领域，从纵向的时间角度看，则意味着我国生态环境保护的“昨天、今天、明天”。
“从本质上讲，所有的环境保护最终都是对生态的保护。”巩固认为，随着我国蓝天保卫战等污染防治攻坚战的推进，污染问题在一定程度上已经过了窗口期，但生态保护和资源消耗问题愈发严重，因此，生态保护正日益成为我国现阶段环保工作的重点。
生态环境法典草案除了解决“昨天”的问题，也关照了“今天”与“明天”。
此前，全国人大常委会立法规划对法典名称是“环境法典”还是“生态环境法典”一直未予确定。全国人大常委会法工委副主任黄薇表示，最终将法典的名称确定为“生态环境法典”，有着深层次的考虑。“党的十八大以来，在习近平生态文明思想的科学指引下，我国生态文明建设的成果是全方位的，在打赢污染防治攻坚战以及生态保护、绿色低碳发展等方面都取得了重大成就。‘生态环境法典’这一名称具有更强的涵盖性、更广的涵盖面。”
在生态保护方面，与前述污染防治类似，协调性、整体性思路都更强了。吕忠梅认为，我国与环境资源保护有关的法律分别属于经济法和行政法两个子系统，立法草案由全国人大不同的专委会或国务院不同部委提出，具体工作由全国人大常委会法工委经济法室、行政法室分别负责，在司法部则由不同的立法局分别负责。
“比如江河湖泊，除了水之外，还由底土和水生生物共同构成，是一个整体的生态系统。法典草案通过统一的框架，一方面更凸显‘山水林田湖草沙’的生态系统一体化治理，另一方面扩大了以往生态保护的范围，比如荒漠以往因人迹罕至而没有在传统的资源法中涉及，但现在生态环境法典草案将其作为单独的章节加以规定和保护了。”巩固说。
在绿色低碳发展方面，其在生态环境法典草案中独立成编。沈春耀表示，目前我国尚未制定气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展方面的法律。生态环境法典草案就此作出了一些原则性、引领性规定，体现了法典的时代性、前瞻性。吕忠梅指出，绿色低碳发展独立成编，与污染防治编、生态保护编并列，是中国环境立法史上的重大创新。它突破传统环境法典的范式，深刻阐释了保护与发展内在统一、相辅相成的辩证关系，为全球可持续发展与环境法治建设贡献了独特的中国智慧、中国方案和中国力量。
多位受访者告诉《中国新闻周刊》，在生态环境法典草案编纂过程中，生态保护编是讨论较多的一编，既包括法律适用问题，也涉及生态保护工作中的跨部门协作问题。
不同于污染防治相关法律内容被纳入生态环境法典草案、原法律不作保留，在生态保护领域，20余部生态保护单行法将全部保留，生态环境法典草案呈现“双法源”结构。汪劲解释，这是因为在政策性较强、技术性较高和确定性不足的条件下，法典编纂以一定原则为标准，对构成环境法典法源的单行法律全部纳入或部分纳入或保持原状。
“双法源”格局将会是一个新挑战。陈海嵩认为，需要在法律适用上认真处理，避免影响生态环境法典的基础性地位。汪劲表示，未来需要通过提高立法解释水平、提升立法质量来纠正可能出现的偏差。
在巩固看来，立法和制度设计很复杂，越高级和科学的理念，想要转化成现实可操作的制度，越是不易。“尤其像生态领域，涉及山水林田湖草沙的统一治理，需要融合不同部门的职权职责，本就不能通过一部法典一蹴而就。新阶段的生态环境治理已搭好基础框架，但我国的环境法治建设还在路上。”
发于2026.3.9总第1226期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：生态环境法典：恰逢其时的“中国方案”
记者：邱启媛
编辑：徐天