解析《中国老龄事业发展"十二五"规划》

原汤

  解析《中国老龄事业发展"十二五"规划》

【政策出台】

         2011年9月17日，国务院颁布下发了《中国老龄事业发展"十二五"规划》（以下简称《规划》）。《规划》的颁布实施，是我国老龄事业发展史上的一件大事，为我国发展新时期的老龄事业提供了根本性的行动纲领，是党中央、国务院积极应对人口老龄化、统筹解决老龄问题的重大举措，也是"十二五"时期加快发展社会服务事业、保障和改善民生的重要体现。

【历史背景】

  《规划》是在科学分析和准确把握当前及未来一段时间我国人口老龄化发展形势的基础上制定的

  第六次全国人口普查结果显示，截至2010年底，我国60岁以上的老年人口已近1.78亿，约占总人口的13.26%。"十二五"时期，随着建国初期第一次生育高峰出生的人口相继步入老年，我国将迎来老年人口的第一个增长高峰，老龄化程度迅速加深。预计到2015年，老年人口将达到2.21亿，占到总人口的16%，这期间平均每年将增加860万老年人。持续到2030年，老年人口规模将翻一番。

  与人口老龄化进程相伴随的，是老年人口的高龄化、高失能率和家庭小型化带来的空巢化现象日益凸显，老龄化过程中暴露出来的各种问题与经济社会转型期的各种矛盾交织在一起，我国人口老龄化带来的风险和挑战比其他国家更复杂、更严峻，解决的难度也更大。《规划》正是立足于我国"未富先老"的基本国情，深刻把握老龄化快速推进过程中的主要矛盾和问题，提出了积极应对的策略和措施。

  《规划》是在客观认识我国老龄事业发展现状的基础上制定的 "十一五"时期是我国老龄事业发展中非常重要的五年。五年来，我国养老保障体系逐步健全和完善，老龄社会服务体系建设扎实推进，老年教育、文化、体育事业有了较快发展，敬老爱老助老的社会氛围日益浓厚，全社会的老龄意识明显增强，老年人的合法权益得到较好保障。由此为十二五时期老龄事业的发展创造了有利的条件，奠定了比较坚实的基础。

      但与人口老龄化快速发展的形势及其严峻挑战相比，与经济社会快速发展的状况相比，我国老龄事业和老龄工作相对滞后的矛盾还比较突出。主要表现在：社会养老保障制度的体系建设尚不完善，新农保推进速度不能适应广大农民对基本养老保障的迫切要求，城镇无收入居民的基本养老保障还缺少制度设计和推行，全社会的养老、医疗保障统筹层次低、保障水平不高；老龄社会服务体系建设中养老服务设施、服务网络建设滞后，老龄服务市场发育不全、供给不足，政府的投入机制和经办管理方式还需要改革和创新；老年社会管理工作相对薄弱，养老服务事业和产业的发展还缺少有力的行政管理和监督，侵犯老年人权益和损害生命健康的现象仍时有发生。《规划》总结了我国老龄事业发展取得的成就和经验，分析了存在的问题和困难，有针对性地提出了新的发展目标和任务。

  《规划》是在党和国家的大政方针指导下制定的党的"十七大"适应国内外形势新变化，顺应各族人民过上更好生活的新期待，作出着力保障和改善民生的战略部署。十七届五中全会则明确提出"重视发挥家庭和社区功能，优先发展养老服务事业和产业"的要求。国务院颁布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要"积极应对人口老龄化"，要建立养老服务体系，加快发展社会养老服务，培育壮大老龄事业和产业。党和国家的这些大政方针为"十二五"时期老龄事业的发展指明了方向，是《规划》编制工作的根本指导和重要依据。

【重要意义】

  《规划》是未来五年老龄事业发展的根本性指导纲领

  《规划》立足于新的历史起点，描绘了未来五年老龄事业发展的美好蓝图，是开展老龄工作、推进老龄事业的指导性、纲领性文件。

  《规划》提出的目标任务具有巨大的导向和激励作用

  《规划》是在充分调查研究基础上提出未来五年奋斗目标和任务的，它必须经过努力才能实现，这就为进一步发挥政府主导作用指明了方向；为推动社会发展和进步规定了重点发展领域和重点任务；为制定老龄事业和产业政策，加强扶持和管理监督提供了依据；为合理配置资源做好项目奠定了坚实基础；为凝聚和调动全社会各方面力量发展老龄事业提供了激励和鼓舞。

  《规划》颁布实施是推动老龄事业发展，促进和谐社会建设的行动纲领

  《规划》的颁布实施，有利于提高全社会的老龄意识，协调各部门、各地区、各单位和各方面力量统一行动，增强应对人口老龄化挑战的责任感和使命感；有利于有计划、有步骤地统筹解决当前老年人最紧迫、最急需的实际养老问题，从而改善和提高老年人的生命、生活质量；有利于全面贯彻落实科学发展观，推动老龄事业与经济社会全面协调可持续发展，促进社会和谐稳定。

【指导思想】

  《规划》提出的指导思想是"十二五"期间发展老龄事业的大政方略：一是强调高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持邓小平理论和"三个代表"重要思想。阐明指导思想的理论基础；二是坚持以科学发展为主题，把以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观贯彻到老龄事业和老龄工作的各个方面。阐明发展思路和发展方式；三是提倡改革创新，将其作为推动老龄事业发展的动力；四是系统提出了"六个体系"建设，即建立健全老龄战略规划体系、社会养老保障体系、老年健康支持体系、老龄服务体系、老年宜居环境体系和老年群众工作体系，明确了老龄工作的重点领域和重点任务；五是突出老龄工作的根本目的，努力把实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐，让广大老年人共享改革发展成果，作为"十二五"时期老龄事业发展的出发点和落脚点。

【主要目标】

  在战略对策方面，要建立应对人口老龄化战略体系基本框架，制定实施老龄事业中长期发展规划；在经济保障方面，要健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系和城乡老年人基本医疗保障体系；在老龄服务方面，要建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系；在老年宜居环境建设方面，要全面推行城乡建设涉老工程技术标准规范、无障碍设施改造和新建小区老龄设施配套建设规划标准； 在老年人精神文化生活方面，要增加老年文化、教育和体育健身活动设施，扩大老年大学办学规模； 在老年社会管理方面，要健全老年社会管理工作体系。

  《规划》依据总体工作目标，进一步把发展目标具体化、数量化，也有针对性地提出了一些具体的指标性要求各地社区要为辖区内的老年人普遍建立健康档案要定期为老年人免费进行体检；每千名老年人拥有的养老床位数要达到30张；纳入社区管理的离退休人员达到80%以上；基层社区的老年人协会覆盖率达到80%以上；老年人的志愿者数量达到老年人口10%以上等。这些具体的数量指标明确，具有很强的约束性和可操作性，既有助于实际工作中的贯彻落实，也便于实施情况的督促检查。

【基本原则】

  老龄事业发展目标的提出，充分体现了《规划》确定的基本原则：老龄事业与经济社会发展相适应；立足当前与着眼长远相结合；政府引导与社会参与相结合；家庭养老与社会养老相结合；统筹协调与分类指导相结合；道德规范与法律约束相结合；老龄事业的发展既要立足当前，着力解决当前的突出矛盾和问题，又要着眼长远，通过制定和实施中长期发展规划，为应对人口老龄化的长期挑战做好准备；在发展中既要强调政府在政策指导、资金支持、市场培育和监督管理方面的主导作用，又要注意调动发挥社会力量参与发展的积极性和主动性；既要注重巩固家庭养老的基础地位，又要强调发挥社区服务的依托与机构养老的支撑功能，提倡家庭养老和社会养老相结合，创建中国特色的新型养老模式；既要重视健全和完善老年人养老、医疗的经济保障，建设适宜老年人的生活环境，又要重视丰富老年人的精神文化生活，促进健康老龄化、积极老龄化；既要重视老年人的社会管理和服务，又要积极鼓励老年人更好地参与社会，发挥余热，最大限度地实现老年人的人生价值。

  

【主要任务】

  在加强老年社会保障体系建设上在养老保险制度建设方面，要进一步完善社会养老保障制度，实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，同时不断提高基本养老保险的统筹层次和保障水平，即在"十二五"期间，中国人几千年来"老有所养"的愿望和梦想，在制度上可以得到基本实现。

  在基本医疗保险方面，进一步完善职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度。逐步提高城镇居民医保和新农合人均筹资标准及保障水平，减轻老年人等参保人员医疗费用负担。积极发展商业健康保险，完善补充医疗保险制度，形成多层次的老年医疗保障体系。要对失能老年人的长期护理制度积极进行研究和探索。

  在老年社会救助方面，进一步改进和完善城乡最低生活保障制度，实现应保尽保、分类施保、支出型贫困救助。并适时调整低保、五保供养标准。在完善老年社会福利方面，进一步完善老年人优待办法，积极为老年人提供各种形式的照顾和优先、优待服务，逐步提高老年人的社会福利水平。鼓励有条件的地方发放高龄老年人养老补贴和家庭经济困难老年人的养老服务补贴。

  在加强老年医疗卫生保健上着力解决老年人看病难、看病贵的问题。各地要加强老年病医院、护理院、老年康复医院和综合医院老年病科建设，有条件的三级综合医院应当设立老年病科。基层医疗卫生机构要为辖区内65岁以上的老年人普遍建立健康档案，组织定期免费体检，加强老年疾病预防工作，促进老年人疾病早发现、早诊断和早治疗。

  大力发展老年保健事业。广泛开展老年健康教育，注重老年精神关怀和心理慰藉，重点关注高龄、空巢、患病等老年人的心理健康状况，老年性痴呆、抑郁等精神疾病的早期识别率达到40%。

  在发展老龄社会服务上重点发展居家养老服务。立足于我国以家庭养老为基础的实际，"十二五"期间要建立健全县（市、区）、乡镇（街道）和社区（村）三级居家养老服务网络，实现服务网络覆盖所有的城市街道、社区和80%以上的农村乡镇、50%以上的乡村社区。各地要加快居家养老服务信息系统建设。大力发展家庭服务业。

  重点推进供养型、养护型、医护型养老机构建设。"十二五"期间力争实现每千名老年人拥有30张机构养老床位。特别是要把加强老年护理院和康复医疗机构建设作为新建和改扩 建养老机构的重点，政府要把投资重点放在兴建和鼓励社会资本兴办具有长期医疗护理、康复促进、临终关怀等功能的养老机构上，地（市）级以上城市至少要建一所专业性养老护理机构。同时要努力完善养老服务的法律法规和标准规范，切实加强对养老服务行业监管。

  明确对老年人经济供养制度和服务保障体系建设任务。确保政策连续性和稳定性的同时，要进一步转变观念，创新思维，拓展领域，继承并发展"十五"、"十一五"规划中被实践证明行之有效的经验做法，根据形势发展的需要和老年人需求状况的变化，在诸多发展老龄事业的领域进行一系列理念、政策、措施的创新和创造，使之更具针对性和有效性。

  在创新老年人宜居环境理念上为营造尊老敬老的社会氛围和满足老年人的特殊需求，《规划》与国际社会紧密配合，提出了建设老年友好型城市、老年宜居社区和老年温馨家庭的任务。强调把老年宜居环境建设纳入城乡发展总体规划，重视无障碍设施建设，通过新建和对现有资源进行有效整合，缓解老年基础设施不足的矛盾，为老年人打造安全、便捷的生活圈。同时《规划》对老年基础生活设施、技术标准、规范、检查监督制度建设以及老年友好型城市、宜居社区创建指南的制定和推动都提出了任务。

  在创新发展老龄产业的理念上制定完善老龄产业政策。尽快研究制定老龄产业发展规划，列入国家扶持行业目录。制定老龄产业扶持政策，鼓励社会资本投入老龄产业。积极促进老年用品、用具和服务产品开发。重视老年人特需产品开发，发展为老服务业，培育龙头企业，打造知名品牌。还要大力发展老年旅游服务业，积极开发老年旅游产品，加强旅游管理，规范旅游市场。针对老年产业市场发育不全、秩序失范的状况，提出了制定老年产品用品质量标准，加强行业自律，疏通融资渠道，引导老龄产业健康发展的任务。

  在创新老年社会管理理念上《规划》从维护社会稳定，构建和谐社会的大局出发，首次提出了"老年社会管理"理念。强调健全老年社会管理工作体系，加强对老年人的思想教育和组织管理，把80%以上的离退休人员纳入社区管理和服务的范围。要进一步加强基层老年群众组织的规范化、制度化建设，城乡社区老龄协会覆盖面达到80%以上。充分发挥老年人自我管理、自我教育、自我服务的积极作用。

  在创新老年家庭建设理念上完善家庭养老支持政策。"十二五"期间将大力引导开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住。要进一步完善老年人口户籍迁移的管理政策，为老年人随赡养人迁徙提供条件。积极推行无障碍进社区、进家庭，各级政府要大力推动和扶持老年人家庭的无障碍改造。

  在创新社会力量参与理念上 多年来，在养老机构建设上政府投入巨大、但民办养老机构发展滞后的问题一直比较突出。《规划》针对这个问题提出了坚持党政主导、社会参与和市场运作相结合，充分发挥市场机制在资源配置上的基础性作用，制定相关政策，引导和支持社会力量参与老龄服务和老龄产业发展的任务。提出推进和深化公办养老机构体制改革，探索多元化、社会化的投资建设和管理模式。同时积极鼓励社会资本投入老年住宅、老年康复辅具、老年用品开发，努力满足老年人日益增长的多种养老服务需求。

  在丰富老年人精神文化生活上加强老年教育工作。创新老年教育体制机制，探索新模式、新内容。加大老年大学建设投入，鼓励社会参与，扩大办学规模，今后五年老龄大学的数量要力争增加1万所以上。同时还要加强老年人的思想教育和思想政治工作。

  加强老年文化工作。加强城乡社区文化设施建设。鼓励创作老年题材的文艺作品，增加老年公共文化产品供给。开设电台、电视台的老龄宣传专栏，加大老龄宣传力度。积极开展老年文化娱乐活动，丰富老年人精神文化生活。

  加强老年体育健身工作。加强老年健身设施、场所建设；加强老年体育组织建设，力争50%以上老年人积极参与各种健身活动；"十二五"期间要举办好第二届全国老年人健身大会。

  积极扩大老年人社会参与。开发老年人力资源，鼓励老年人参与经济发展和社会建设；发挥老年人在社区建设、社区服务、维护治安、教育下一代等方面的积极作用；开展"银龄行动"，组织老科技、教育、医务工作者发挥作用；开展老年志愿者自我服务、互帮互助活动。

  在保障和维护老年人合法权益上加强老龄法制建设，加快修法步伐，认真做好执法、普法工作；健全老年维权机制，加强对困难、弱势、失能失智老年人的社会保护；加强对各类养老机构服务质量的管理、检查和监督；做好老年人的法律服务工作，拓展老年法律援助渠道；积极开展对青少年的尊老敬老德育教育。

  在搞好老龄科研与国际合作上做好老龄科研工作。抓好重点科研项目，搞好应对老龄化战略研究；加强科研人才队伍建设；积极推进信息化建设，健全城乡老年人生活状况追踪监测系统。广泛开展老龄工作双边、多边国际交流与合作。吸收借鉴国际经验，完成相关合作项目。

【保障措施】

  在组织领导保障上要保障《规划》的各项任务全面落到实处，就必须按照党政主导、社会参与、全民关怀的方针，真正在实际工作中构建党政主导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的大老龄工作格局。

  在资金投入保障上各级政府要根据经济发展状况和老龄工作实际，多渠道筹资，多种经济成分共同参与，同时积极发挥慈善事业的促进作用，不断加大对老龄事业的投入。老龄事业的发展，仅靠政府投入远不能解决老龄化带来的巨大养老需求，必须动员更多的社会力量参与进来。这就需要进一步完善和实施促进老龄事业发展的政府资助、税费减免、土地优惠等一系列扶持政策，实现政策引导与体制创新并重，以此调动和保护社会资本投入老龄事业的积极性。

  在人才智力保障上加快养老服务业的人才培养，特别是养老护理员、老龄产业管理人员的培养。根据养老护理员国家职业标准，组织开展养老护理人员职业培训和职业资格认证工作。同时积极开办老年护理专科院校，鼓励有条件的普通高校和职业学校，设立相关系科和开设老年学、老年护理学、老年心理学等专业课程。此外还要大力发展为老服务志愿者和社会工作者队伍。

  在体制机制保障上 围绕养老社会保障制度的配套衔接、老龄事业投入机制和管理体制、民办养老机构扶持政策、社区养老服务资源的综合开发利用、老龄社会组织规范化建设等比较突出的矛盾和问题，深入开展调查研究，探索制定解决办法，逐步完善政策法规制度，大胆创新体制机制，开创老龄事业发展新局面。

  ◎全国老龄工作委员会办公室副主任  阎青春