教育部宣布"零突破"，教育执法时代要来了？

远山

教育部宣布"零突破"，教育执法时代要来了？         2021-12-18 11:11                    

► 文 观察者网 周弋博 编辑/马雪
自“双减”政策落地以来，教育部门后续工作进展备受瞩目。近日，教育部又一动作引发社会关注。
教育部近日披露，该机关人员首次取得行政执法证，共68人。其中，今年新成立的校外教育培训监管司全体人员均取得执法证。
此次行政执法证的授予，也实现了教育部持证执法人员“零”的突破。
部分自媒体将该消息解读为“史上第一次教育部门有了执法权”，这种说法并不准确。
中国行政法学研究会常务理事邹荣教授指出，执法权和执法证是两回事，各级教育部门一直都有执法权。中央层面的教育部人员获得执法证固然是首例，但地方教育部门目前已有持证执法队伍。
不过，各地教育部门在执法落实层面仍有薄弱之处。教育部政策法规司—华中科技大学教育立法研究基地研究员段斌斌表示，本次教育部颁证实际上向外界释放出未来推动教育行政执法的决心和力度。随着“双减”政策等重大调整的出台，教育领域的利益博弈势必愈发激烈，这对教育执法也提出了新要求和新挑战。

“零”的突破

据教育部网站消息，11月30日，教育部举行颁证仪式，为教育部机关首批取得中华人民共和国行政执法证的人员颁发证件。
消息指出，教育部执法人员经考试合格，取得行政执法证，标志着教育部已经初步形成了一支具备执法能力、具有规范证件的执法队伍，实现了持证执法人员“零”的突破。
这对加强教育系统行政执法能力建设，特别是落实“双减”工作要求，依法加强对校外培训机构的日常监管，具有重要意义。
教育部机关共68人取得执法证，其中，校外教育培训监管司的全体同志取得了执法证。
根据法律规定，只有具备行政执法资格的执法人员才能实施执法行为，而行政执法证正是授予执法资格的一张“特殊身份证”。

  《行政处罚法》
  第四十二条　 行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。
  执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。

在这场颁证仪式中全员取得执法资格的校外教育培训监管司，是今年6月新成立的教育部内设机构，主要职责包括“承担面向中小学生（含幼儿园儿童）的校外教育培训管理工作”“组织实施校外教育培训综合治理”“指导校外教育培训综合执法”等内容。
可以看出，新司局的成立就是剑指校外教育培训机构监管难问题。
首都师范大学教育政策与法律研究院副院长蒋建华此前对媒体指出，未来教育执法可能会常态化，但需要与市场监管部门协同。教育部是“指导校外教育培训综合执法”，执法职能仍在市场监管部门。至于是否充实执法力量，可能需要市场监管部门与教育部门协商决定。
“双减”政策出台后，该机构负责的教培机构监管任务也重了起来。
目前，我国教育方面的法律法规逐步完善，但在执法落实方面，仍有不尽人意之处。北京大学法学院湛中乐教授今年曾发表论文指出，相对于公安、市场监管等部门，教育部门缺乏成熟的取证、调查、处理、执行等工作机制和保障条件。对于校外培训、违规办学、校车安全等问题的治理需要会同其他部门展开，常态化的执法联动机制尚未有效确立。
山东省胶州市教体局在2019年度行政执法工作报告中就曾披露，该局之所以没有出现行政处罚先例，原因在于涉及财产问题势必遭遇隐瞒或阻挠，教体局单独执法有很大困难。
与此同时，教育部门的执法机构设置、人员配置、工作机制还处于探索阶段，且执法权分散在不同内设机构之间，普遍面临人手不足和专业化程度偏低的问题。
教育部2014年《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》也指出，各级教育行政部门存在执法能力有限、经验不足、权责不清等突出问题。

教育部门首次有了执法权？非也

有观点认为，教育部门一方面要负担落实“双减”政策的工作要求，另一方面尚不具备独立执法权，故而需要在具体实操中与有执法权的部门“联合执法”。
还有一些自媒体将教育部此次的颁证仪式解读为“史上第一次教育部门有了执法权”，认为自此之后教育部门将在地方层面进行独立开展执法工作。

自媒体报道截图
对此，华东政法大学社会治理研究院常务副院长、中国行政法学研究会常务理事邹荣教授向观察者网表示，这两种说法都不太准确，教育部门本就被法律赋予了执法权，不存在“无法独立执法”的情况。
“所谓（教育部）‘零’的突破，是指作为国务院组成部门的教育部，首次通过考试或者其他方式使其工作人员获得行政执法证，这在国家部委层面是一个新的突破。”
邹荣表示，地方教育部门也存在具有执法资格的工作队伍，“比如说上海已经组织过执法证培训，上海市教委的很多工作人员都是通过培训考试获得了执法证。”
教育部政策法规司—华中科技大学教育立法研究基地研究员段斌斌也表示，《义务教育法》就规定了教育部门对部分违法行为给予处理或处分的权力。
“除此之外，《教育法》《民办教育促进法》《高等教育法》等法律法规也有类似规定，这些规定实际上是赋予教育行政部门对违法行为进行执法的权力，以让法律长出牙齿，确保教育法律法规的贯彻落实，推动教育法律制度转化为教育治理效能。”
观察者网注意到，教育部于2019年12月发布的《关于加强教育行政执法工作的意见》中明确指出，教育行政执法工作重点范畴包括“查处违法举办学校和举办应由教育行政部门审批的其他教育机构的行为”“查处国家教育考试中的严重作弊行为”等。
该文件还强调，各级教育部门应当根据需要充实执法人员，落实执法人员持证上岗和资格管理制度，推动有行政编制人员和具有执法权的事业单位工作人员参加执法资格考试。
教育部网站截图

有执法权，为何“联合执法”仍是常态？

全国各地在落实“双减”政策，对校外培训机构进行执法检查时，往往以“联合执法”形式开展，即由教育部门牵头下的多部门共同行动，包括市场监管、城管、卫健、公安、消防救援等部门。
既然教育部门有执法权，为什么在实践中往往会选择“联合执法”呢？
邹荣表示，这主要是在考虑执法效果，与执法资格问题无关。涉及教育领域的违法行为往往与其他部门的执法领域相牵连，当这种牵连情况出现后，如果只有教育部门一家进行执法，不利于违法状态的彻底清楚和相关法律责任的追究。
“因此，（教育部门）在执法中邀请其他部门联合执法，（做到）各司其职，按照各自的职权范围（对违法行为）分别进行处罚。”
邹荣强调，按照国务院的要求，所有参加联合执法的部门工作人员都应当具有执法资格。

深圳市多部门对校外培训机构开展联合执法检查 图源：公众号“深圳教育”

教育部这一动作，究竟意味什么？

教育部门本来就有执法权，地方教育部门也具备持证执法的工作人员，那教育部此次颁证行动，究竟意味着什么呢？
在段斌斌看来，本次颁证实际上向外界释放出未来推动教育行政执法的决心和力度。
段斌斌表示，长期以来，教育领域较为重视立法，注重建章立制和制定规则，但对法律法规的贯彻落实和教育执法却未引起足够的重视。
“随着依法治教的深入推进，教育执法作为教育法治运行关键一环的重要地位受到越来越多的关注和正视，通过执法来推动法律法规的贯彻落实将成为今后教育法治的重点工作之一。”
段斌斌称，随着“双减”政策、民办学校分类管理政策等重大法规政策的出台和调整，教育领域的利益博弈势必会愈发激烈，也对教育执法的频率、密度、人员和强度提出了新要求和新挑战。
邹荣则认为，教育部“带头”的情况表明，未来涉及教育执法的案件数量将会增加，情况也可能会变得更加复杂。
“行政机关工作人员获得执法证需要进行相应培训和考核，内容涉及教育执法领域和其他基本法律领域的知识，如《民法典》《刑法》以及行政法律规范的相关规定。”
邹荣称，在依法行政依法治教的大背景下，本次颁证旨在加强教育执法人员的法律素质，精通执法过程中应知应会的法律知识，这是一个非常好的一种导向和示范作用，但也不必过分解读。
同时，邹荣指出，行政处罚案件原则上由县级以上地方人民政府的行政机关管辖，但根据今年新修的《行政处罚法》，目前行政执法领域更多提倡对基层执法力量的加强。
“至于何种案件由教育部直接管辖，还取决于违法行为所触犯的法律规范的具体规定，需要具体问题具体分析。”

某教培机构正在进行的素质教育课程，这节课和哈利波特主题相关
事实上，除了教育执法，教育立法工作也在如火如荼的进行之中。
《全国人大常委会2021年度立法工作计划》指出，将研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。
《教育部政策法规司2021年工作要点》也指出，将加快推进教育立法，研究启动教育法典编纂工作。
段斌斌对此表示，目前现有教育立法只规定了教育部门的执法权，并未明确教育执法人员必须持证执法，持证执法实际上是参照其他法律规定的要求。
“今后的教育法典立法工作需要规范教育执法行为，一方面将持证执法常态化、法治化和程序化；另一方面，需要将现有单行立法中零散的执法权规定整合进专门篇章中，甚至可以考虑设立专篇来规范法律责任和执法要求，推动教育执法规范的系统化，也为教育法典的贯彻落实创造有利条件。”
邹荣表示，教育法典固然不是教育执法的必要条件，但法典编撰完毕后，会将教育领域分散的立法按照一定的结构篇章和逻辑整合在一起，将教育法的所有问题结合起来加以规定。
“现在的执法是依据分散的教育法律法规来进行的，将来则会是依据统一的教育法典来执法。”
来源|观察者网