治安管理处罚法修订草案二审变化：违法未成年人不再“一放了之”

远山

治安管理处罚法修订草案二审变化：违法未成年人不再“一放了之”                                                                                 2024-07-05 18:34                                        发布于：北京市
   

  治安管理处罚法修订草案二次审议稿正在面向公众征求意见。一审稿征求意见期间公众的积极参与，推动二审稿出现多处变化。在中国政法大学诉讼法学研究院副院长王贞会看来，一审稿的第二十三条有了实质性变化。该条款涉及违法未成年人。
变化
与预防未成年人犯罪法规定的矫治教育措施形成衔接
近年来，未成年人犯罪尤其是严重暴力犯罪案件不时点燃舆论。最高人民检察院、最高人民法院的数据均显示，我国未成年人犯罪总体呈上升趋势。
最高法民一庭（少年审判工作办公室）法官赵俊甫告诉记者，多数未成年人在第一次犯罪前都有小偷小摸、打架、斗殴、逃学、出入不良场所等不端品行，但因预防未成年人犯罪法规定的各项管理教育、矫治教育、专门矫治教育等措施未完全落地，没能阻断犯罪发生。
治安管理处罚法规定，不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚；已满十四周岁不满十六周岁的，或已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的，依法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚。
王贞会指出，长期以来，对于上述不予处罚或者不执行行政拘留处罚的未成年人，普遍存在“一放了之”的情况。即便预防未成年人犯罪法对具有严重不良行为的未成年人设置了相应的矫治教育措施，但由于缺乏衔接，办案民警多以治安管理处罚法为依据，缺少对预防未成年人犯罪法的适用。
一名少年审判法官告诉记者，曾经审理的一起案件中，被告人曾多次实施抢夺、抢劫等行为，由于未达责任年龄，一直没有被追究法律责任，但又缺乏有效的干预，最终在成年以后因为再次实施犯罪行为被立案、起诉。
在一起案件中，未成年罪犯在16岁前有4次打架斗殴被行政拘留、10余次盗窃被治安拘留的前科，但均因未达到责任年龄而未实际执行拘留和得到有效矫治，最终因一次口角之争持刀捅死他人。“因此，对未成年人的违法犯罪，除了必要的惩处外，当务之急，是把法律已经规定的、管用的前端干预措施用足、用好。”赵俊甫认为。
一审时的治安管理处罚法修订草案在第二十三条规定：对不予处罚或者不执行行政拘留处罚的未成年人，公安机关可以依法采取训诫、责令具结悔过等措施。
据报道，在征求意见期间，有的常委会委员、部门和社会公众提出，现行的治安管理处罚措施不足以教育和惩戒违法的未成年人，建议治安管理处罚法与预防未成年人犯罪法规定的相关矫治教育措施做好衔接。
记者注意到，由于二审稿新增了第十九条的正当防卫条款，一审稿中的第二十三条变为第二十四条，并修改为“对依照本法第十二条规定不予处罚或者依照本法第二十三条规定不执行行政拘留处罚的未成年人，公安机关依照《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的规定采取相应矫治教育措施”。
意义
有助于改变公安民警办案观念，激活矫治教育措施
王贞会认为，二审稿该条款的修改是一个实质性的变化。
“一审稿规定，对不予处罚或者不执行行政拘留处罚的未成年人，公安机关可以依法采取训诫、责令具结悔过等措施。其法律依据还是治安管理处罚法，所以民警可能不会考虑要不要适用预防未成年人犯罪法的问题。”王贞会指出，修改后的条款对此作了衔接，根据治安管理处罚法不做处罚后，民警就要参照预防未成年人犯罪法对这些行为的规定，采取相应矫治教育措施，而不单单是把人放了。
预防未成年人犯罪法将未成年人罪错行为界分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为三个不同级别并设置了相应的干预措施。其中包括公安机关可以采取的矫治教育措施；教育行政部门会同公安机关可以决定的专门教育；教育行政部门会同公安机关可以决定的专门矫治教育。
王贞会认为，从二审稿第二十四条的法律文本来看，公安机关“采取相应矫治教育措施”应该仅限于预防未成年人犯罪法第四十一条规定的九类矫治教育措施，不包含专门教育和专门矫治教育。
预防未成年人犯罪法第四十一条明确，对有严重不良行为的未成年人，公安机关可以根据具体情况，采取以下矫治教育措施：予以训诫；责令赔礼道歉、赔偿损失；责令具结悔过；责令定期报告活动情况；责令遵守特定的行为规范，不得实施特定行为、接触特定人员或者进入特定场所；责令接受心理辅导、行为矫治；责令参加社会服务活动；责令接受社会观护，由社会组织、有关机构在适当场所对未成年人进行教育、监督和管束；其他适当的矫治教育措施。
“二审稿的这个条款是非常重要的改变，它将有助于改变公安民警办案观念，激活预防未成年人犯罪法规定的矫治教育措施，也将打通未成年人违法行为的行政处罚和保护处分。”王贞会认为。
建议
继续完善第二十四条规定，形成“二次衔接”
王贞会同时指出，二审稿与预防未成年人犯罪法的矫治教育措施形成了初步衔接，从法律文本来看仅限于公安机关可以采取的九类矫治教育措施，如果公安机关采取了相应的措施后并没有达到预期的效果怎么办？
他认为，二审稿第二十四条可以继续完善，形成“二次衔接”。也就是说，规定当公安机关采取的矫治教育措施经评估没有实现预期效果，应当会同教育行政部门决定是否将未成年人送入专门学校接受专门教育或专门矫治教育。“但是这个问题比较复杂，涉及多部门，在操作层面可能面临困难。”
如果审议通过的治安管理处罚法中第二十四条的规定不变，王贞会提出另一个担忧，上述九类矫治教育措施中，接受心理辅导、参加社会服务活动等措施的落地执行并不只是公安机关的事，还需要社会支持体系的保障。但目前我国不同地区的社会支持体系发展不均衡，会成为影响矫治教育措施实际效果的一大因素。
赵俊甫也指出，未成年人司法保护和犯罪预防工作涉及诸多部门，多数地区在未成年人司法的社会支持体系建设方面还有待进一步提升。
这也将对公安机关的工作提出进一步的要求。王贞会认为，在将来的实践中，由于社会支持体系不完善、案件量大等原因，公安机关可能更倾向于采取训诫、责令赔礼道歉、责令具结悔过等矫治教育措施。因此，社会资源、社会力量需要进一步投入，以建立配套的社会支持体系，确保相应的矫治教育措施能够有效执行。
为了避免条款执行“走样”，王贞会建议，公安部将来可以针对第二十四条的规定出台配套的操作指引或实施细则，对公安机关如何正确采取相应的矫治教育措施作出规定。
新京报记者 行海洋
编辑 白爽 校对 李立军